Mellanchefer i skolan har makt men saknar ofta mandat

Linn Antonsson, forskarstuderande i statsvetenskap vid Umeå universitet, har studerat hur svenska kommuner organiserar styrningen av utbildning. Hon har särskilt undersökt kommuner som har minst en chefsnivå mellan förvaltningschef och rektor och vilken makt och autonomi, alltså möjlighet att agera självständigt, dessa mellanchefer har.

Tidigare forskning har ofta behandlat tjänstepersoner i utbildningsförvaltningar som en grupp, utan att tydligt skilja mellan mellanchefer och högre chefer. Samtidigt har mellancheferna blivit fler.

Resultaten visar stora skillnader mellan kommunernas sätt att organisera utbildningsförvaltningarna, även mellan kommuner som på många sätt liknar varandra.

Skillnaderna kan delvis förklaras av kommunernas olika förutsättningar. Men också normer om hur många nivåer en förvaltning bör ha och förvaltningschefers uppfattningar om hur organisationen ska se ut spelar roll.

– Det väcker frågan om det är möjligt att tala om ett enhetligt utbildnings- och styrsystem, säger Linn Antonsson.

Makt utan statligt reglerat mandat

Hur stort handlingsutrymme mellancheferna har varierar både mellan olika utbildningsförvaltningar och mellan personer inom samma förvaltning. De kan ha olika stor möjlighet att agera självständigt i frågor som rör utbildning, utveckling och administration.

Antonsson menar att mellanchefer också kan utöva makt på flera sätt, över andra, genom sina egna möjligheter att agera och tillsammans med andra. Samtidigt saknar de ofta ett statligt reglerat mandat, till skillnad från rektorerna.

– En viktig iakttagelse är att mellanchefers maktutövande ofta kombineras med avsaknaden av ett statligt mandat, vilket genererar frågor om möjligheterna till ansvarsutkrävande, säger hon.

Behövs mellancheferna?

Mellanchefer kan fungera som en länk mellan förvaltningen och rektorerna. Deras kunskap om skolorna kan bidra till att frågor är bättre beredda när de når högre nivåer i organisationen. De kan också vara experter inom särskilda områden och ansvara för centrala delar av verksamheten.

– Jag visar att mellanchefer kan spela många olika roller i det svenska utbildningssystemet, säger Linn Antonsson.

Synen på deras funktion varierar. Vissa menar att mellanchefer är ett onödigt organisatoriskt lager och riskerar att bli stoppklossar. Andra framhåller att de skapar förutsättningar för högre chefer att arbeta mer strategiskt.

– Baserat på resultaten i min avhandling skulle mitt svar på frågan om mellanchefer är nödvändiga vara att det beror på, säger hon.

Linn Antonsson har också sett exempel på högre chefer som saknar tidigare erfarenhet av utbildningsområdet. I sådana fall kan en mellanchef med utbildningsspecifik kompetens fylla en viktig funktion. Hennes resultat visar också att mellanchefer kan använda olika grader av autonomi och makt. Beroende på hur de använder sin autonomi och makt kan de bidra positivt till systemet eller få motsatt effekt.

– Det kan vara positivt att mellanchefer använder autonomi och makt men det kan också vara problematiskt om de använder den fel. Det handlar därför i stor utsträckning om hur de agerar i sin roll, säger Linn Antonsson.

Vilken typ av mellanchef en kommun väljer kan också bero på vad kommunen vill prioritera. Skolområdeschefer kan exempelvis vara en fördel för att skapa sammanhållning inom ett geografiskt område och främja samverkan över skol- och åldersgränser.

Samtidigt finns en risk att vissa verksamheter, som förskolan, får mindre utrymme när frågor som rör grundskolan ibland ges högre prioritet. Om kommunen i stället vill ge exempelvis förskolefrågor ett tydligt fokus kan verksamhetschefer vara ett bättre alternativ.

– Jag presenterar inget facit för hur en kommun bör organisera sin utbildningsförvaltning och lämnar inga rekommendationer. Syftet är i stället att problematisera och bidra till ökad kunskap om mellanchefernas roller i den dubbla styrningen av stat och kommun, säger hon.

Det är kunskap som kan vara värdefull för kommuner som planerar att organisera om sin förvaltning, menar Linn Antonsson.